Операторы коммерческого учета в ЖКХ (2013)

Автор
Оцените материал
(1 Голосовать)

Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности…» в императивной форме установил, что производимые, передаваемые, потребляемые энергетические ресурсы подлежат обязательному учету с применением приборов учета. Существующие до сих пор в коммунальной сфере отношения производителей и потребителей энергоресурсов, допускающие безучетное потребление и применение произвольных схем ценообразования, давно себя исчерпали. Особенно это очевидно в теплоснабжении: с одной стороны рост безнадежной к возврату дебиторской задолженности препятствует привлечению инвестиций для модернизации основных средств теплоснабжающих организаций, создает проблемы для развития бизнеса в целом, с другой стороны, экономическая несостоятельность населения и рост протестных настроений не допускают ликвидации административных методов тарифного регулирования. Поэтому альтернативы приборному учету в ЖКХ нет.  Инструментом реализации обязательных требований законодательства об энергосбережении является создание муниципальных и региональных операторов коммерческого учета. 

На первый взгляд, в установке приборов учета нет ничего особенно сложного. Приборы учета - это технические средства, необходимые для получения данных о том, кто и сколько тепла произвел, передал, потребил, чтобы на основании этого знания провести расчеты между потребителями и поставщиками энергоресурсов. Однако в российских условиях простая задача установки приборов учета и проведения расчетов на основании их показаний оказалась очень сложной: прибор учета стал, по сути, пограничным звеном, определяющим финансовые расчеты сторон, а если смотреть глобально, то коммунальную и жилищную сферу вообще. Вопрос денег – всегда самый важный там, где есть продавец и покупатель. Особенно если товар, тепловая энергия, такой специфический: количество и качество этого товара можно установить только непосредственно в момент потребления, в точке учета, находящейся в многоквартирном доме, и никак иначе. В силу этого прибор учета и стал той точкой, от которой расходятся разнонаправленные векторы интересов сторон – тех, кто поставляет ресурс и тех, кто его потребляет. 

Кроме того, приборный учет оказался на стыке разных законодательных систем, развивающихся параллельно друг другу: с одной стороны, системы законодательства об электроэнергетике, о тепло- водоснабжении, а с другой стороны, жилищного законодательства. Нормы этих законодательных систем часто противоречат друг другу, т.к. разной была логика их создания, разными были субъекты и объекты регулирования. Часто они устанавливают требования, противоречащие интересам сторон. Кроме указанных законодательных систем, вопросы приборного учета подпадают под законодательство о техническом регулировании, законодательство об обеспечении единства измерений, гражданское, антимонопольное, тарифное законодательства. А если учесть, что нормы указанных выше законодательств распределены по предметам ведения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, то очевидно, что организация приборного учета - очень специфический вопрос, который находится на стыке межведомственных и межотраслевых интересов, что крайне запутывает и усложняет его комплексное решение на местах.

Необходимость комплексного подхода к приборному учету вытекает из комплексного характера преобразований, следующих из требований Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении». Так, закон ввел обязательность разработки комплексного долгосрочного плана развития систем теплоснабжения - схем теплоснабжения муниципальных образований. Одной из задач при разработке схем теплоснабжения является определение топливно-энергетического баланса, который должен показать, как распределяются энергетические ресурсы между системами теплоснабжения, потребителями, группами потребителей в целом, каким образом можно их эффективно использовать и какой объем финансовых средств необходим поселениям и городских округам для комплексного развития системы теплоснабжения. Создание единой теплоснабжающей организации, держателя муниципального договора теплоснабжения, предусмотренное законом, предполагает создание единого центра ответственности перед потребителем и единой системы начисления платежей за отпущенный коммунальный ресурс в рамках единого сбыта. Приборы учета здесь – основной инструмент, с помощью которого можно выявить реальное потребление и определить баланс потребления.

Одновременно законом о теплоснабжении введено понятие «коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя», которое в таком контексте подразумевает понятие «оператор коммерческого учета». Однако закон это только подразумевает, но не идет дальше, не устанавливает, словно останавливаясь на самом интересном месте, месте тем более ключевом, поскольку именно оно в цепочке отношений является наиболее близким к сторонам расчетов, а, значит, в наибольшей степени затрагивает интересы тех, кто поставляет, и тех, кто оплачивает ресурс. В результате в законодательстве о теплоснабжении имеется зона неопределенности, причем, в одном из важнейших вопросов - вопросе о деньгах, о том, кто и как будет учитывать, начислять платежи, и как потом по ним будут рассчитываться стороны. Ведь без законодательного определения «оператора коммерческого учета» (и, иже с ним дериватных понятий-производных) создание его представляет огромные трудности: стороны с противоположными экономическими интересами надо как-то собрать вместе и заставить работать вместе над одним проектом в интересах общества. Без внятного федерального закона это можно сделать только в тех субъектах, где у руководителей органов государственной власти на самом деле есть и власть, и авторитет. В тех же субъектах, где у руководителей нет ни того, ни другого, а есть только функции администрирования, создать оператора вряд ли получится, поскольку только в законе можно установить права и обязанности участников этого процесса. Функционер-губернатор вряд ли решится на такой шаг.        

Создание оператора коммерческого учета предусматривалось в Концепции долгосрочного развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р. Но реально до сих пор нет ясности в этом вопросе, что ведет к значительным издержкам хозяйствующих субъектов, заинтересованных в организации расчетов. 

В экономическом плане, казалось бы, неважно, кто будет считать, и на чьей стороне будет находиться функция учета – на стороне поставщика тепловой энергии или на стороне потребителя, в лице муниципалитетов, отвечающих за организацию теплоснабжения на своей территории. Главное, чтобы учет и расчеты были справедливыми, и стороны расчетов могли им доверять. Согласно западным моделям, считает, как правило, поставщик ресурсов, но, при этом, справедливость и достоверность  таких расчетов надежно обеспечивается системой технических, метрологических и законодательных мер, позволяющих потребителю доверять предъявляемым к оплате счетам, контролировать качество поставляемых ресурсов. 

История отношений между поставщиками ресурсов и потребителями в России совершенно иная. Она не способствует возникновению доверия у сторон. По сути, в стране отсутствует единый, прозрачный порядок ценообразования: многочисленные нормативные акты разных законодательных систем позволяют допускать произвол как при начислении платежей, так и при их оплате. Одноставочный тариф на тепловую энергию, отсутствие дифференцированного тарифа по отдельным системам теплоснабжения способствует стремлению поставщиков тепла продавать его как можно больше разными способами, а управляющим компаниям и потребителям дает возможность  оспаривать, и не оплачивать их финансовые претензии. 

Понимая, что поставщики ресурсов в такой ситуации склонны перекладывать свои издержки на потребителей местные власти, управляющие компании, ТСЖ часто неакцептуют предъявленные поставщиками к оплате требования, где-то имея на это основания, а где-то без достаточных оснований. В результате растут долги, каждый случай приходится разбирать в судах. На 1 июля 2012 г., согласно данным статистической отчетности, в целом по стране, долги перед теплоснабжающими организациями составили 45 969 450 000 рублей (а по некоторым расчетам - более 110 млрд. рублей). Значительная часть этой задолженности безнадежна к взысканию, т.к. при отсутствии приборов учета у потребителей поставщикам трудно доказать, что же реально из поставленного ресурса было потреблено и кем именно, а что растворилось в изношенных сетях, или было незаконно начислено. 

Поэтому городские администрации, управляющие организации, ТСЖ и прочие потребители опасаются, того, что если приборы учета окажутся в руках поставщиков ресурсов, которые одновременно будут и операторами коммерческого учета, то ничто не помешает им превратить все эти безнадежные к взысканию долги в очень надежные долговые обязательства, которые легко будут подтверждаться в судах. В этой ситуации прибор учета, вместо защиты потребителя от необоснованных начислений может превратиться в инструмент финансового давления на потребителя, в первую очередь на население. А это чревато социальными последствиями, политической нестабильностью. Тем более, что существует техническая возможность манипуляции данными приборов учета как на уровне самих приборов учета, так и на уровне АСКУЭ. 

В свою очередь поставщики тепловой энергии опасаются того же со стороны потребителей. Опыт повсеместного внедрения приборов учета в некоторых российских городах показывает, что потребители, в лице управляющих компаний, ТСЖ склонны оплачивать поставленные коммунальные ресурсы по их показаниям только в том случае, если их платежи становятся меньше. В случае если потребители проживают, например, в энергозатратных домах, для надлежащего отопления которых теплоснабжающим организациям приходится увеличивать мощности, потребители выводят приборы учета из строя и переходят на оплату по нормативам потребления, которые часто неоправданно занижены. Существуют и другие способы злоупотреблений в сфере учета потребителями, прежде всего, управляющими организациями, приводящие в итоге к неплатежам, убыткам теплоснабжающих организаций.

В сложившейся ситуации ясно, что ни о каком доверии при прямых взаимоотношениях сторон речи быть не может, и должна быть некая третья сторона, которая бы могла гарантировать достоверность учета энергоресурсов и справедливость начисления платежей по их показаниям. Совершенно очевидно, это должно быть организационное решение, основанное на рыночных принципах, полностью закрывающее потребности сторон в получении точных и достоверных данных приборного учета. Таким решением и является создание независимого оператора коммерческого учета - специализированной организации, деятельность которой подконтрольна как указанным выше государственным органам, так и сторонам расчетов. Альтернативы такому решению в настоящее время практически нет.

Отсутствие в законе о теплоснабжении понятия «оператор коммерческого учета» уже привело к однобоким и неоправданно затратным решениям сторон: муниципалитеты за счет бюджетов хаотично оборудуют приборами учета некоторое количество многоквартирных домов и социальных объектов, не понимая, как собирать с них данные, а поставщики ресурсов в ответ готовятся сами стать в скором будущем операторами коммерческого учета, пытаясь получить прямой доступ к тому парку приборов, который уже установлен. Причем, действуют поставщики ресурсов разрозненно и не в масштабах всего муниципального образования, а только в контуре своих потребителей. Ни те, ни другие решения не являются комплексными, эффективность их крайне низка. 

Чтобы процесс установки приборов учета прошел в ближайшие два года безболезненно, необходимо осознание сторонами расчетов своей взаимозависимости и общей заинтересованности в создании и внедрении модели независимого оператора коммерческого учета. Такая модель уже разработана отдельными производителями приборов учета с учетом особенностей и российского законодательства, и систем теплоснабжения, и сложившихся отношений между поставщиками и потребителями тепловой энергии. Подход к приборам учета как единичному товару уходит в прошлое. Лидеры российской промышленности приборов учета тепловой энергии, используемых в ЖКХ, давно освоили создание комплексных информационно-измерительных систем, в которых сам прибор учета является лишь их элементом.  

Хотя, понятие оператора коммерческого учета пока законодательно не определено, ничто не мешает уже сейчас создавать энергооператоров в каждом муниципальном образовании, не теряя времени и денег на эксперименты и однобокие решения. При этом, ключевое место при их создании должно принадлежать производителю системы измерения, выступающему в этом предприятии в качестве технического гаранта достоверности приборного учета. 

Существует несколько путей организации оператора коммерческого учета в зависимости от того, кто является инициатором его создания. Рассмотрим подробнее преимущества и недостатки некоторых вариантов. 

Первый, наиболее актуальный  в настоящее время путь, – учреждение оператора коммерческого учета поставщиком тепловой энергии, имеющим преобладающую долю потребителей в муниципальном образовании, и передача этому оператору своих полномочий по реализации установленных законом об энергосбережении прав и обязанностей. В этом случае поставщик энергоресурсов переносит все коммерческие, имиджевые и технические риски на оператора, в задачи которого будет входить оснащение его потребителей, а, возможно, и потребителей смежных теплоснабжающих организаций, приборами учета, организация их сервисного обслуживания, сбор и предоставление данных для начисления платежей, на основе АСКУЭ.  

Предстоящее утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов совместно с переходом на приборный учет в корне изменит динамику спроса и предложения на тепловую энергию. Из эксплуатации будут выводиться избыточные и неэффективные котельные и изношенные сети, а их мощности будут перераспределяться между источниками тепловой энергии и сетями, имеющими наибольшую эффективность и наименьшие потери. В этой ситуации данные приборного учета, поступающие от оператора коммерческого учета, будут давать сведения, позволяющие локализовать, а потом и ликвидировать зоны неэффективности в сфере теплоснабжения. 

Участие в создании оператора коммерческого учета того или иного производителя комплексных систем измерения и приборов учета, способно не только существенно удешевить стоимость работ, но и в перспективе распространить его деятельность на все муниципальное образование. По сути, производители систем измерения и есть та третья сторона, которая может обеспечить техническую сторону коммерческого учета, а также его материальную часть. Они обладают и необходимым оборудованием, и необходимой региональной инфраструктурой для его содержания: сервисными центрами, монтажными организациями, связанными единой системой качества и ответственности. Но главное, - это их деловая репутация, прямая заинтересованность в том, чтобы выпускаемое ими оборудование не могло быть использовано для фальсификации данных приборного учета. Последнее очень важно для установления доверия и переходу от конфронтации сторон расчетов к деловому сотрудничеству.  

Другой путь создания оператора коммерческого учета возможен в тех муниципальных образованиях, в которых создаются единые базы муниципальных информационных ресурсов. В ряде документов федерального уровня предусматривается обязательная разработка комплексных программ модернизации и развития коммунальной инфраструктуры муниципальных образований, одним из элементов которой является создание единой базы муниципальных информационных ресурсов. Запаздывание принятия указанных документов, ввиду описанной выше асинхронности развития законодательных систем не должно создавать впечатления того, что процесс этот остановлен – энергооператоры появятся вне зависимости от систем измерения, созданных поставщиками ресурсов. Инициаторами их создания будут субъекты федерации, местные администрации, которые ответственны за организацию тепло- водоснабжения в границах муниципальных образований. 

В настоящее время практически всеми субъектами федерации и крупными муниципальными образованиями приняты законы и нормативные акты о ГЧП. Пока в полной мере они не работают, но это дело ближайшего будущего. Одним из механизмов учреждения муниципального оператора коммерческого учета как раз и может быть ГЧП, предусматривающее создание организаций со смешанной формой собственности для осуществления инвестиционных проектов, и выделение для этих целей бюджетных средств. В качестве инвесторов помимо муниципальных образований могут выступать финансовые институты, в том числе заинтересованные банки, городские управляющие компании, а также производители систем измерения, способные инвестировать в предприятие свое оборудование и технологии. Недостатком этой схемы является ее растянутость во времени, поскольку бюджетное законодательство требует, чтобы бюджетные инвестиции утверждались законом субъекта федерации (решением представительного органа власти муниципального образования). 

Гораздо проще путь создания оператора коммерческого учета непосредственно городскими управляющими организациями под контролем местных администраций, но без их финансового участия. Многие управляющие компании оказались должниками за коммунальные услуги перед поставщиками ресурсов. Эти долги возникли, в том числе, в результате разницы, которая образуется при оплате энергоресурсов населением по нормативам потребления и предъявляемыми к оплате поставщиками ресурсов суммами, рассчитанными по их собственным методикам. В такой ситуации управляющие компании оказались заинтересованы в организации приборного учета и для них вопрос, кто будет считать деньги, весьма актуален. 

Для управляющих организаций установлена обязанность соблюдения требований «оснащенности приборами учета многоквартирных домов» и требований о «разработке и доведения до сведения собственников помещений многоквартирных домов предложений о мероприятиях, направленных на обеспечение энергоэффективности». Более того, за несоблюдение этих требований в КоАП установлены штрафы налагаемые органами жилищного надзора. В итоге управляющие организации стали едва ли не главными игроками в процессе установки приборов учета и, при определенных условиях, имеют полномочия заключать договоры на оснащение многоквартирных домов приборами учета и внедрение АСКУЭ без решений общих собраний. Пока эти возможности ими не осознаны, но при заинтересованном отношении исполнительных органов субъектов федерации, местных властей могут быть реализованы в рамках проекта создания муниципального оператора коммерческого учета. Существуют и другие варианты создания операторов коммерческого учета. 

Следующая группа вопросов – это функционал операторов коммерческого учета и его экономическое основание – т.е. за счет каких средств будет существовать эта структура. Здесь также исторически сложилось два подхода. 

Первый – оператор оказывает возмездную услугу по предоставлению информации сторонам расчетов за коммунальные ресурсы, а также контролирующим органам: он производит выгрузку данных в муниципальную, региональную или федеральную информационную систему, где эти данные обрабатываются и хранятся. Т.е. конечным продуктом оператора является информация, а стоимость содержания приборного парка, включая его оснащение и обслуживание входят в стоимость этой информации. Экономически это наиболее простой и понятный подход. Кроме того, акцент на информацию важен еще и с точки зрения подтверждения ее достоверности: оператор не просто дает информацию, он гарантирует ее достоверность и в случае выявления некорректностей при начислении платежей он возмещает сторонам убытки за некачественно предоставленные данные. Такой подход позволяет создать доверие между сторонами расчетов что очень важно с точки зрения устранения конфликтов и усиления платежной дисциплины. Однако против него выступают федеральные чиновники, которые считают, что продаже информации сторонам нелегитимна и в конечном итоге увеличит стоимость квадратного метра общего имущества собственников помещений многоквартирных домов. 

Второй подход, который особенно нравится чиновникам состоит в том, что оператор коммерческого учета – это лицо, осуществляющее исключительно эксплуатацию приборов учета, диспетчеризацию по соответствующим договорам: установки и эксплуатации приборов учета и по договору диспетчеризации. При этом оператор обязан «бесплатно» предоставлять данные о потребленном энергетическом ресурсе по показаниям приборов учета сторонам расчетов. Только за это оператор и получает деньги. 

Очевидно, что оба эти подхода по сути идентичны: как известно из школьной программы от перестановки слагаемых сумма не меняется. Приборный парк, установленный в многоквартирных домах, в любом случае необходимо содержать и за это содержание все равно придется платить одинаковую сумму, продает ли оператор информацию как конечный продукт или ему платят за содержание. В экономике ничего бесплатным не бывает, а желание чиновников обмануть экономику – это просто очередной показатель их безграмотности, наряду с 5-летней рассрочкой и манипуляциями со ставкой рефинансирования при оплате приборов гражданами, которые якобы облегчают им бремя содержания приборов, а на самом деле увеличивают его многократно, выводя в тень многие процессы. 

Как бы то ни было, но пока процесс создания операторов коммерческого учета с места не сдвинулся по причине некомпетентности федеральных властей, пытающихся сделать так, чтобы приборы учета, телеметрические системы измерения, диспетчеризация, информация об отпуске и потреблении энергоресурсов появились и функционировали бесплатно. Им вторят чиновники крупных корпораций - поставщиков энергоресурсов, имеющих влияние на федеральное законодательство. 

На самом деле за этими попытками обмануть экономику кроются также лоббистские интересы, но здесь мы не будем их касаться. Отметим, что граждане, проживающие в многоквартирных домах, до сих пор платят по нормативам, по каким-то расчетам поставщиков энергоресурсов, которые договариваются с местными властями об объемах, подлежащих оплате жителями, а если они не договорились, то судятся между собой, в то время как жители остаются в стороне и ничем не защищены от произвола неправомерных начислений. Пока что это единственный результат, который федеральный центр достиг в этом направлении. Даже в самом названии структуры – оператор коммерческого учета кроется ошибка: учет не может быть коммерческим, учет – это чисто техническая задача, коммерческими могут быть только расчеты, но, к сожалению, эта ошибка закрепилась в правилах коммерческого учета и в иной нормативной лексике. 

Каким будет процесс создания операторов коммерческого учета покажет будущее. Одно можно сказать с уверенностью: легким и быстрым этот процесс не будет по причине неэффективности нормативного правового регулирования данной сферы.       

Прочитано 2204 раз Последнее изменение Понедельник, 14 августа 2017 16:21