Болевые точки жилищного надзора (2012)

Автор
Оцените материал
(1 Голосовать)

В многоквартирных домах проживает большинство населения России, по площади это самый значительный сектор жилищного фонда. Несмотря на свою величину и социальную значимость качество нормативного правового регулирования отношений в жилищном фонде до сих пор неудовлетворительное. Сложность, противоречивость, неоднозначность, непоследовательность, несогласованность со смежными законодательными системами – сегодня это основные признаки такого регулирования. Разобраться в требованиях жилищного законодательства без специальной подготовки практически невозможно. Даже опытные специалисты могут часами спорить между собой о том, что правомерно, а что нет. Чего же можно требовать от миллионов людей, организаций, работающих в жилищной сфере, которые обязаны коллективно вырабатывать и заключать договоры, вести совместную хозяйственную деятельность!

Жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но, несмотря на это, именно федеральное законодательство является доминирующим фактором в регулировании жилищной сферы регионов. Федеральный центр, в рамках объявленной реформы ЖКХ, начиная с 2006 года, выдает один нормативный акт за другим, практически без учета мнения регионов, реальных потребностей в развитии жилищного фонда муниципальных образований, а главное, без учета выполнимости принятых положений законодательства. Регионы лишь пытаются подстроиться под требования федерального законодательства. Где-то у них это получается, а где-то нет. Поэтому большая часть жилищного законодательства в регионах до настоящего времени не реализована, выполнена чисто формально, и, если посмотреть внимательно, не соответствует требованиям федерального законодательства.

Оторванность федерального центра в своем нормотворчестве, прежде всего, была обусловлена отсутствием на федеральном уровне органа, осуществляющего контроль за выполнением принятых норм на местах. Именно такой орган, предусмотренный федеральным законодательством в качестве Главной государственной жилищной инспекции, должен был обобщать правоприменительную практику, своевременно вносить предложения по изменению федерального законодательства и оказывать методологическую поддержку в принятии соответствующих норм регионального жилищного законодательства. 

По сути, Государственная жилищная инспекция Российской Федерации, согласно концепции административной реформы, должна была бы иметь статус федеральной службы, соответствующие полномочия и возможность влияния на федеральное законодательство.  Но в силу ряда причин, прежде всего, противодействия некоторых федеральных министерств, создание такого органа, равно как и деятельность Главной государственной жилищной инспекции, на протяжении нескольких лет блокировалась. В результате накопленная масса неисполненных обязательных требований федерального законодательства, возросла до критических размеров, а практика контрольных органов, созданных в субъектах Российской Федерации, построилась стихийно, приспосабливаясь к текущим проблемам, без учета проведения единой государственной политики. До 2011 года деятельность жилищных инспекций сводилась лишь к контролю за техническим состоянием многоквартирных объектов.   

Несмотря на существование потребности регионов в координирующем центре в соответствии со спецификой жилищной сферы, наличие органа федерального жилищного контроля отныне вообще не предусматривается на федеральном уровне. Регионы теперь самостоятельно вынуждены разгребать завалы, созданные противоречивыми федеральными нормами, без должного методологического обеспечения, не имея возможности полноценно влиять на законодательство. 

В 2011 году на органы жилищной инспекции были возложены функции надзора, объем которых явно не сопоставим ни с их полномочиями, ни с численностью, ни с возможностями регионов по обеспечению их деятельности. Помимо контроля за техническим состоянием многоквартирных домов, сейчас инспекции обязаны осуществлять учет жилищного фонда, надзор за деятельностью управляющих организаций, ТСЖ, ЖСК, правомерностью принятия решений по их созданию, заключению договоров управления, ведению их деятельности, выполнению стандартов раскрытия информации и другие функции. Кроме того, на них с 2009 года были возложены обязательства по надзору за выполнением мероприятий по энергоэффективности в жилищной сфере, в т.ч. оснащенностью многоквартирных домов приборами учета. 

Таким образом, государственные жилищные инспекции субъектов Российской Федерации внезапно оказались ответственными за все накопленные в жилищной сфере проблемы, неисполненные обязательные требования, бессистемно установленные федеральными министерствами. Декларативный характер этих требований проявляется в отсутствии установленной системы ответственности, что создает дисбаланс между правами и обязанностями участников жилищных отношений. По этой причине многочисленные нарушения происходят из-за системных ошибок, бороться с их проявлениями в единичных случаях часто лишено всякого смысла, поскольку без системных решений они проявляются снова и снова, нося массовый характер.

Возьмем хотя бы самих собственников помещений многоквартирных домов, которые являются заказчиками жилищно-коммунальных услуг, но которые, по сути, освобождены от всякой ответственности за неисполнение установленных для них федеральными нормами обязательных требований. Если посмотреть Жилищный кодекс, то слово обязанность по отношению к общему имуществу собственников помещений применяется десятки раз: обязанность провести общие собрания, обязанность выбрать способ управления, установить размер платы за содержание и ремонт, обязанность заключить договоры на предоставление коммунальных ресурсов и так далее. Но никаких санкций к тем, кто не исполнил своих обязанностей в отношении своего общего имущества к ним применить нельзя. Поэтому вопросы содержания общего имущества остаются вне забот собственников помещений. А раз так, то эти вопросы до сих пор остаются наиболее злободневной общественной проблемой, с которой в первую очередь сталкиваются в своей работе жилищные инспекции.

Между тем, индивидуальные права собственникам помещений предоставлены самые широкие. Со своими квартирами и долей в общем имуществе они могут поступать как угодно: они могут их продавать, сдавать в аренду, создавать там разного рода предприятия (за исключением промышленных), могут улучшать или ухудшать их состояние, даже членов своей семьи могут лишить права в них проживать. 

Поскольку собственники помещений вольны не исполнять «обязательные требования» в отношении своего общего имущества, то жилищное законодательство налагает обязательства по их исполнению на других участников жилищных отношений: на органы местного самоуправления, органы государственной власти, на управляющие организации, на правоохранительные органы. Но допущенный жилищным законодательством перекос в установлении прав и обязанностей для собственников помещений как по цепочке распространяется на всех участников жилищных отношений, поскольку предлагаемые законом механизмы выполнения этих невыполненных обязанностей за лиц, их не исполнивших, также во многом декларативны, и во многом неприменимы.

Например, Жилищным кодексом установлены три возможных способа управления многоквартирными домами, к которым должны сводиться все существующие формы договорных (уставных) отношений по содержанию и ремонту общего имущества, предоставлению коммунальных услуг. Выбор этих форм должен быть в обязательном порядке санкционирован общими собраниями. Но из-за безответственности собственники помещений многоквартирных домов проигнорировали свои обязанности по проведению общих собраний и лица, ответственные за содержание и ремонт, вместе с органами местного самоуправления вынуждены были проводить все установленные законом процедуры формально, по сути, подделывая за собственников подписи и протокольные решения, размноженные под копирку договоры управления. 

Идти законным путем не осмелился никто, т.к. Правила проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 06.02.2006 г. № 75 оказались неприменимыми из-за их сложности и противоречивости. Известны лишь единичные случаи проведения открытых конкурсов на эксплуатируемом жилищном фонде, да и они почти все были оспорены из-за нарушения условий конкурса. Так радение за конкурентный рынок обернулось полным отсутствием конкуренции, а допуск на рынок управления многоквартирными домами до сего дня регулируется теневыми договоренностями с местными администрациями.

В результате правовое положение лиц, ответственных за содержание многоквартирных домов оказалось полностью нестабильным, а способы управления повсеместно установлены с многочисленными нарушениями. Во многих городах и регионах созданы целые пирамиды из управляющих и обслуживающих компаний, в которых договорные отношения распределены между ними так, что никто не сможет толком разобраться, кто за что отвечает, какой способ управления выбран, а какой реализован, что правомерно, а что нет. И, как следствие, - многочисленные конфликты: сменился чиновник – передел на рынке управления, недовольны граждане – головная боль прокуратуры, органов местного самоуправления и жилищных инспекций. Причем на последние с 2011 года падает вся тяжесть работы по разбору накопившихся в этой сфере завалов, за все неисполненные ранее обязанности.

Органы местного самоуправления также поставлены в затруднительное положение. Согласно части 1.1 статьи 165 Жилищного кодекса в случае если собственник, председатель совета дома или ТСЖ напишет обращение о неисполнении управляющей организацией договора управления, то чиновник обязан в течение 5 дней провести ее внеплановую проверку и выявить факт неисполнения. Если он факт выявил, то в течение 15 дней с момента поступления обращения он должен … (даже не провести открытый конкурс, что ему все же по силам), а созвать общее собрание, на котором поставить вопрос о расторжении договора управления, выборе новой управляющей организации, или об изменении способа управления. 

Вот такой прыти добивается федеральный закон от муниципального чиновника и от собственников помещений. При этом никаких санкций закон на орган местного самоуправления не устанавливает. Ни за проведение внеплановой проверки, ни за выявление факта нарушения. Да и само это «выявление» под вопросом. Допустим, пожаловался председатель совета многоквартирного дома на то, что управляющая организация в течение 5 месяцев не убирает подъезды, так, что жители сами вынуждены делать уборку. Пришла через 5 дней проверка вместе с представителем этой управляющей организации, которую, по закону надо заблаговременно уведомить, в подъезде все, вроде, чисто, вон стоит ведро и тряпка, принадлежащее управляющей организации, как выявить факт, что уборки не проводились?

Несмотря на то, что жилищное законодательство установило множество обязательных требований, которые должны быть в договоре управлении в качестве существенных условий, об одном важном требовании – обязательном подписании акта приемки выполненных работ, по которому бы осуществлялись расчеты с управляющей организации, - оно забыло. Поэтому у управляющей организации нет никаких стимулов, чтобы проводить какие-то работы в доме, она просто сидит на денежном потоке. Установить, что сделала управляющая организация, чего не сделала, в принципе невозможно. Тем более с использованием механизма общих собраний.

Что может сделать жилищная инспекция, куда, недовольные такой проверкой, обратятся граждане? Может ли она установить факт, что орган местного самоуправления выявил нарушение, но собрание не созвал, с тем, чтобы выдать предписание и понудить орган местного самоуправления выполнять требование указанной статьи? Разумеется, нет, несмотря на наличие у нее надзорных функций и возможности выдавать предписания. Так что ожидать особой прыти от муниципальных чиновников не приходится.

Разумеется, приведенные примеры - это лишь малая часть тех проблем, с которыми сталкиваются жилищные инспекции. 

В настоящее время проходит очередная реорганизация профильного министерства, курирующего жилищную сферу. Будет величайшей ошибкой совместить функции главного государственного жилищного инспектора страны и органа регулирования. Если так случится, то неизбежно возникнет конфликт интересов: кто издает нормативные акты, тот сам их и реализует. В этом случае с большой долей вероятности можно предположить, что ничего существенного не изменится - остановить этот бессмысленный маховик ничем не обеспеченного нормотворчества не получится. К тому же это противоречит и принципам административного устройства, согласно которому министерство регулирует, служба контролирует, а агентство финансирует. Совмещение функций регулирования и контроля в одном лице – это тупиковый путь. Гораздо более правильным было бы создать на федеральном уровне независимую службу, которая могла бы проверять издаваемые министерством нормативные акты с точки зрения их реализуемости и с учетом мнений региональных инспекций на стадии их согласования и не допускать принятия умозрительных, путанных и насквозь пролоббированных документов, усложняющих жилищный надзор и контроль, как это происходит сейчас.

Прочитано 1559 раз Последнее изменение Среда, 06 сентября 2017 12:14